这一研究状况不仅制约着合宪性解释理论研究的深入发展，也难以满足新时代强调宪法全面实施的实践之需。

将审计机构并入监察机关，审计体制实现从行政型到独立型的宪制变革，不但会提升审计权的独立性，也会使审计更具权威性和实效性。当然，立法机关和司法机关毕竟也要使用公共财产，因而也应当接受审计监督。

因而立法型审计权的独立性也会受到议会的不利影响，表现为议会以非法定理由拒绝审计机构负责人关于选举(任命)审计机构成员的提议，却批准某一政党提出的候选人。在职能独立的框架内，欧盟成员国的大多数审计机构都有权对监督对象的公共财产的占有使用状况进行监督，而不论其法律地位如何。只有审计权归属于议会，才能不受制于王权，进而对王权进行限制。根据审计主体与审计监督对象的联结关系与分离程度这一标准，行政型审计作为内部审计虽有一定的实效，但独立性最弱。See Gerald Vinten,Audit Independence in the UK - The State of the Art,Managerial Auditing Journal,Vol.14:8,p.410 (1999).[3]为确保审计权的独立性,2007年最高审计机构国际组织发布的《墨西哥宣言》对于审计机构的建制和运作提出以下指南:保证审计机构治理人员的独立性(任期保障及正当行使职权的法定豁免权);审计机构履行审计职权具有相应法令支持和充分裁量权,不受行政或立法部门的干涉;查核信息的取得不受任何限制;对于审计报告的内容、发送时机、分送单位具有充分的自主权;有效追踪审计建议与意见是否落实;对财务、管理、行政具备自主权,可取得适当的人力、物力、财力资源。

内部审计是由部门、单位内部的专职审计人员对本部门和单位进行的审计，虽然也要求审计的独立性，[2]但其独立性不可避免地受制于审计人员与被审计对象之间的依存关系。因此，对立法机关和司法机关的审计监督的现实迫切性不那么强。其二，与同一问题相关的不同宪法条款之间存在张力，咨询主体从中难以提炼出同时符合各条款要求的行动方案。

又根据监察法第11条，各级监察委员会的职责主要包括监督、调查和处置三项，这些职责的履行会影响监察对象的宪法权利[18]，国家监察委员会在制定监察法规的过程中有可能提出与之相关的宪法问题。有鉴于此，可以由全国人大常委会出台相关规范，推动合宪性咨询工作朝着制度化、规范化的方向发展。结语在现行宪法公布施行40周年之际，习近平总书记强调，我们要贯彻落实党的二十大精神，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，增强宪法自觉，加强宪法实施，履行宪法使命，谱写新时代中国宪法实践新篇章[23]。合宪性咨询是指特定主体在依据宪法行使职权的过程中，对如何理解与适用宪法存在疑问，向全国人大常委会提出咨询请求并由其作出答复的行为。

相比之下，合宪性审查通常由单一主体即可完成，是由审查机关单向输出审查结论的行为。在内容上，咨询主体要清楚描述咨询主体遇到的宪法问题，说明该问题与本机构即将或正在行使的职权的关系，以便全国人大常委会在判断是否有必要答复以及如何答复时能够有的放矢，同时也能更高效地对咨询请求进行存档管理和后续应用。

和前述自治条例和单行条例相似，宪法构成此类法规不可变通的底线。（二）合宪性咨询意见的效力咨询意见与宪法解释和法律的差异决定了它在效力位阶上不能与后两者等同。当前我国实务界已经认识到合宪性咨询的重要性，但具体如何开展咨询工作还没有清晰的方法可循。有些时候，咨询主体会通过咨询程序提出某些宪法疑难问题，解决这些疑难问题需要全国人大常委会往返于事实与宪法规范之间，提出妥当的宪法理解方案。

虽然合宪性咨询与合宪性审查关系密切，但两者并不完全相同。法律的审议和表决工作分别由全国人大各专门委员会、全国人大及其常委会行使，由于它们本身即是研究处理合宪性咨询请求的机构，进行自我咨询没有实际意义，所以也无需将其作为咨询主体。鉴于全国人大常委会通常每两个月召开一次会议，为了及时回应咨询请求，有必要充分发挥其他相关机构的作用。这种事实上的审查行为源自于依宪立法或依宪行使权力等现代宪法基本原则的要求，表达的是相关机关对宪法的理解和认知，在体系化的合宪性审查工作机制中属于初始审查，有别于全国人大常委会依据宪法赋予的宪法解释权和宪法监督权所作的终局审查[11]。

为了及时回应实践产生的立法需求，国务院可以在没有法律依据的条件下直接诉诸自身享有的宪法职权，制定行政法规或者做出决定和命令[15]，在此过程中要对其进行合宪性审查。从外部视角来看，如果行为主体在作出行为时相关宪法条款的含义并无争议，但行为作出后因为政策环境变化使得对该行为的宪法评价发生变化，对此不必发文提醒。

对此，合宪性咨询意见可以暂时帮助咨询主体依宪行使职权，但它能否作为一种成熟的宪法解释方案还有待进一步检验。如果咨询主体没有接受咨询意见但审查机构认为应当接受，那么审查机关就有可能在咨询意见的基础上得出审查结论，认为咨询主体的行为违反宪法。

三是各级人民法院行使职权的行为。除了有别于宪法解释，咨询意见也不能被视为法律，而是应当被理解为全国人大常委会针对特定问题作出的决定，在我国的法律规范体系中属于立法规范性文件。咨询主体包括在行使职权时需要以宪法为依据或底线的各类机构，它们享有对是否提出咨询请求的裁量权，由此可能出现咨询不足与过度咨询的问题，可以通过事前引导与事后监督加以应对。第三，合宪性咨询的咨询主体除了制定和监督法律规范的机构，也包括其他非立法行为主体。二、合宪性咨询的概念与功能在我国的宪法实施与监督体制中，合宪性咨询是一个有别于合宪性审查的独立概念，两者虽然联系密切但也存在重要区别。第一步，由法工委接收合宪性咨询请求并对其进行初步审查。

因此，把合宪性咨询和合宪性审查当作同一概念容易引起理解和表述上的混乱。由于法规和条例的审议和表决权由地方人大及其常委会享有，所以在此过程中产生的咨询请求应当在得到人大主席团或人大常委会主任会议的批准后，以地方人大或其常委会的名义提出。

（一）产生合宪性咨询请求的两种情形根据宪法与相关行为的关系，可以将产生合宪性咨询请求的情形归纳为两种。具体而言：1.立法法第117条授予中央军事委员会制定军事法规的权力，从《军事立法工作条例》第7条的规定来看，某些军事法规有可能触及受到宪法保护的基本权利[17]，有必要在宪法层面对其进行审查。

进入专题： 合宪性审查 合宪性咨询 全国人大常委会 。（二）合宪性咨询的基本功能在我国的宪法实施和监督体制下，合宪性咨询的功能主要包括三个方面。

具体而言，咨询请求在形式上应当符合《党政机关公文处理工作条例》的要求。一是宪法为行为提供依据，而且宪法之外的其他规范无法提供评价标准。事后监督是指对于行为主体应当提出咨询请求但没有提出而又经合宪性审查被认定为违宪的情况，可以由合宪性审查机构予以提醒。（二）咨询程序的具体建构在决定启动咨询程序之后，咨询主体应当以书面形式提出咨询请求，诸如现场口头咨询或者远程电话咨询等非正式咨询方法应当被禁止。

对此应当看到，全国人大常委会行使合宪性审查权并不排斥其他机关作出具有审查性质的行为。总而言之，合宪性咨询与合宪性审查不是等同关系，前者是后者的重要环节，是在合宪性审查工作中连接全国人大常委会和其他国家机关的纽带。

相比之下，有关法律问题的决定一般以一次审议通过为主[21]，可以不经国家主席签署主席令而直接由全国人大常委会公布。事前引导所遵循的标准可以从形式和实质两个维度来把握。

在实际工作中，其他机关有时也会根据宪法检查核对特定规范或行为是否正确、妥当[10]。（一）规范咨询启动权的方法鉴于合宪性咨询启动权具有较强的主观性，它在实践中可能出现咨询不足与过度咨询两个极端。

如果事后审查机构认为，导致违宪结果的问题属于应当提起合宪性咨询请求的事项，就可以在作出审查决定的同时向行为主体发出指导意见，提醒行为主体遇到类似问题应当事先通过合宪性咨询程序征求全国人大常委会的意见。从逻辑上看，征求意见是检查核对是否正确、妥当的一种辅助手段，因此合宪性咨询与合宪性审查在功能取向上具有一致性，均是为了让宪法得到准确适用。来源：《中共中央党校（国家行政学院）学报》2023年第2期。虽然该条例主要面向各级党政机关，但根据条例第40条之规定，其他机关和单位的公文处理工作也可以参照执行。

经过双向沟通，全国人大常委会可以更准确地判断是否有必要启动释宪乃至修宪程序对宪法含义作出调整，进而推动宪法的发展与完善。从制定程序上看，制定法律必须遵循立法法规定的程序，主要步骤包括由特定主体提出法律案、原则上至少经历全国人大常委会两次审议以及由国家主席公布实施。

事前引导是指确立提出合宪性咨询请求的标准，供咨询主体在开展初始审查时参考。第三步，宪法和法律委员会将通过复核的不予受理决定或拟定的咨询意见提交全国人大常委会审议，通过后以全国人大常委会名义正式作出答复。

过度咨询则是指咨询主体为了确保对宪法的理解和适用绝对正确，不加区分地把所有宪法问题都提交给全国人大常委会，由此形成沉重的审查负担。立法法第82条第2款允许省、自治区、直辖市和设区的市、自治州在缺少法律和行政法规的条件下先行制定地方性法规，对此有必要运用宪法加以监督。